Les meilleures copies du concours d'attaché territorial : à quoi elles ressemblent, sur une copie entière commentée

L'adaptation se distingue de l'atténuation. L'atténuation vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre pour limiter le réchauffement ; l'adaptation consiste à anticiper ses effets devenus inévitables (canicules, sécheresses, inondations, recul du trait de côte, retrait-gonflement des argiles) afin d'en réduire les dommages pour les personnes, les biens et les services. Les collectivités territoriales, au sens de l'article 72 de la Constitution, sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer ; il convient d'y associer les établissements publics de coopération intercommunale, qui exercent une part décisive des compétences en cause.

Le sujet s'inscrit dans une actualité dense. Le troisième plan national d'adaptation au changement climatique (PNACC-3), publié le 10 mars 2025, comporte 52 mesures ; le point d'étape publié par le ministère de la transition écologique en juin 2026 rappelle que « l'adaptation ne se décrète pas depuis Paris ». Les élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2026 ont par ailleurs installé des exécutifs locaux pour six ans, c'est-à-dire pour une période au cours de laquelle le premier palier de la TRACC, + 2 °C en 2030, sera atteint. La Cour des comptes, enfin, qui avait consacré son rapport public annuel 2024 à l'action publique en faveur de l'adaptation, y soulignait le caractère tardif et inégal des stratégies locales.

Dès lors, une question se pose : la proximité, les compétences et la connaissance du terrain dont disposent les collectivités suffisent-elles à en faire le premier échelon de l'adaptation, ou celle-ci exige-t-elle une responsabilité partagée, que l'État doit organiser, outiller et financer ?

Si les collectivités territoriales sont, par leurs compétences et par leur exposition, l'échelon naturel de l'adaptation (I), elles ne peuvent en être le premier échelon qu'à la condition de s'inscrire dans une action partagée, dont l'État fixe le cap et garantit les moyens (II).

I. Les collectivités territoriales, échelon naturel de l'adaptation au changement climatique

L'adaptation est d'abord une affaire de territoire : elle repose sur des compétences que la loi a largement confiées aux collectivités (A) et répond à des risques qu'elles affrontent déjà au quotidien (B).

A. Une légitimité juridique et des compétences déjà étendues

La légitimité des collectivités procède d'abord de la Constitution. Aux termes de l'article 72, elles « ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Or l'adaptation est, par nature, une politique de terrain : la vulnérabilité d'un quartier aux îlots de chaleur, d'une vallée aux crues ou d'une plage à l'érosion ne se mesure qu'à l'échelle locale. Le code général des collectivités territoriales le confirme en prévoyant, à son article L. 1111-2, que les communes, les départements et les régions concourent avec l'État « à la protection de l'environnement, à la lutte contre l'effet de serre » et « à l'amélioration du cadre de vie ».

Cette légitimité se traduit par des compétences précises. La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI), créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, est devenue au 1er janvier 2018 une compétence obligatoire du bloc communal, exercée par les intercommunalités à fiscalité propre ; elle peut être financée par une taxe facultative dont le produit est plafonné à 40 euros par habitant (article 1530 bis du code général des impôts). La planification suit le même mouvement : depuis 2015, les intercommunalités de plus de 20 000 habitants doivent adopter un plan climat-air-énergie territorial (PCAET), qui comporte un volet consacré à l'adaptation. Enfin, la loi Climat et résilience du 22 août 2021 impose aux communes exposées au recul du trait de côte, dont la liste a été fixée par décret le 29 avril 2022 puis révisée à plusieurs reprises, dernièrement en février 2026, de cartographier dans leurs documents d'urbanisme les zones exposées à horizon de trente ans et de trente à cent ans, et leur ouvre un droit de préemption.

À ces compétences de planification s'ajoute la gestion de crise. Le maire tient de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales le soin de prévenir et de faire cesser « les accidents et les fléaux calamiteux », parmi lesquels la loi cite expressément les inondations, les ruptures de digues et les éboulements. Le plan communal de sauvegarde, prévu par l'article L. 731-3 du code de la sécurité intérieure, organise l'alerte et la protection de la population. La collectivité est ainsi, à la fois, planificatrice, maître d'ouvrage et gestionnaire de crise.

B. Des territoires déjà exposés, qui ont commencé à agir

Ces compétences ne sont pas théoriques, car l'exposition des territoires est déjà massive. Selon le service statistique du ministère de la transition écologique (février 2026), près de 18 millions de personnes vivent dans des logements situés dans l'enveloppe approchée des inondations potentielles par débordement de cours d'eau, et un peu moins de 1 700 communes sont exposées à la submersion marine. Le retrait-gonflement des argiles concerne 48 % des sols métropolitains en exposition forte ou moyenne, où sont construites un peu moins de 10,7 millions de maisons individuelles. Le coût des catastrophes naturelles indemnisées au titre du régime créé en 1982 atteint 53,7 milliards d'euros sur la période 1982-2024, soit en moyenne 1,28 milliard par an.

Face à ces risques, les collectivités ont commencé à agir. La Cour des comptes relève, en 2024, que la végétalisation est un instrument de rafraîchissement « auquel de plus en plus de villes ont recours » contre les îlots de chaleur, et que la désimperméabilisation des sols progresse dans les centres urbains. L'État accompagne ce mouvement : la Mission adaptation, guichet unique d'ingénierie créé dans le cadre du PNACC-3, avait accompagné 184 collectivités en juin 2026, dont 52 % d'intercommunalités. Le parc naturel régional Périgord-Limousin a ainsi réalisé un diagnostic de vulnérabilité de son territoire et présenté treize actions d'adaptation.

La proximité constitue enfin un atout décisif. Les choix qu'impose l'adaptation sont souvent douloureux : renoncer à construire sur un terrain exposé, relocaliser des activités, modifier l'organisation des services publics pendant les épisodes de canicule. Ils ne peuvent être acceptés que s'ils sont expliqués et discutés au plus près des habitants, ce que permet l'article L. 1111-2 précité en autorisant les collectivités à associer le public à l'élaboration de leurs politiques.

Échelon naturel, les collectivités ne sont pas pour autant en mesure de porter seules l'adaptation. Leur action se heurte à des limites que les textes les plus récents cherchent précisément à lever.

II. Un premier échelon qui ne peut agir seul : l'adaptation, une responsabilité à partager

Les collectivités se heurtent à des limites de cohérence, d'ingénierie et de financement (A), qui appellent une organisation plus claire de la responsabilité, dont les premiers jalons sont posés (B).

A. Des limites de cohérence, d'ingénierie et de financement

La première limite tient à l'émiettement de l'action. La Cour des comptes constatait en 2024 que moins d'une quinzaine de communes ou groupements de communes avaient adopté une stratégie locale de gestion du trait de côte, dont onze pour la seule Nouvelle-Aquitaine. Elle relevait aussi que de nombreuses communes continuent d'adopter leurs propres « plans climat » alors que l'obligation de PCAET pèse sur l'intercommunalité, et que nombre d'actions littorales restent conduites à l'échelle communale alors qu'elles ont des effets sur les territoires voisins. L'adaptation exige une vision de bassin, de littoral ou de massif que la carte des compétences ne garantit pas.

La deuxième limite est celle de l'ingénierie. La même juridiction souligne la « très forte diminution des capacités d'ingénierie de l'État », autrefois portées par les directions départementales de l'équipement ; les collectivités y ont partiellement suppléé en recourant à des agences techniques départementales ou à des prestataires privés, qui ne disposent pas toujours des compétences rares qu'exigent le génie côtier ou l'aménagement du littoral. La transformation du Cerema, en 2022, en établissement public à pilotage partagé entre l'État et les collectivités facilite leur accès à son expertise, mais il ne peut répondre à toutes les sollicitations. Les petites communes sont les plus démunies.

La troisième limite est financière. Le rapport sur les incidences économiques de l'action pour le climat, remis en mai 2023 par Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz, évalue les dépenses d'adaptation à 3 milliards d'euros par an à l'horizon 2030, dont 1 milliard à la charge des budgets publics ; l'Institut de l'économie pour le climat (I4CE) avait chiffré à 2,3 milliards par an le coût, pour l'État et les collectivités, de dix-huit mesures d'adaptation prioritaires. Le seul rachat des biens menacés par le recul du trait de côte pourrait mobiliser entre 140 et 800 millions d'euros de fonds publics d'ici 2040. Or l'article 72-2 de la Constitution n'impose une compensation qu'en cas de transfert de compétences : une charge qui s'alourdit au fil du climat, sans transfert formel, n'ouvre droit à aucune ressource nouvelle. Le risque est alors celui de la maladaptation, que la Cour définit comme des mesures conçues pour réduire la vulnérabilité d'un système mais qui l'augmentent en réalité, à l'image de rechargements de plage réalisés dans l'urgence.

B. Vers une adaptation partagée : l'État stratège, les collectivités opératrices

L'État a d'abord entrepris de fixer un cap commun. En donnant une valeur réglementaire à la TRACC, le décret du 23 janvier 2026 offre à tous les acteurs la même hypothèse de climat futur, condition d'une planification cohérente d'un territoire à l'autre. Les outils suivent : Météo-France, l'Ademe et le Cerema ont mis à la disposition des collectivités un service qui permet, à partir d'un code postal, de visualiser l'aggravation des fortes chaleurs, des sécheresses ou de la submersion dans une France à + 4 °C. Selon le ministère, 85 % des mesures du PNACC-3 étaient engagées en juin 2026.

Le financement commence, lui aussi, à s'organiser. Le Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires, dit « Fonds vert », créé par la loi de finances pour 2023 et doté de 2 milliards d'euros la première année, comporte désormais un axe consacré à l'adaptation, que le ministère indique avoir « renforcé et priorisé ». La Cour des comptes va plus loin : elle voit dans la contractualisation entre l'État et les collectivités la condition d'une gestion du trait de côte appropriée localement, et recommande la création d'un fonds d'aide à la recomposition du littoral, alimenté par une hausse de la taxe communale additionnelle aux droits de mutation perçue par les communes situées en bord de mer. L'intercommunalité, déjà compétente en matière de GEMAPI, s'impose comme l'échelle pertinente de cette mutualisation.

Reste le rôle de l'administration territoriale elle-même. Être le premier échelon de l'adaptation ne consiste pas à créer une politique supplémentaire, mais à faire de la trajectoire de référence un critère de chaque décision : la construction d'une école, la réfection d'une voirie, l'implantation d'une zone d'activités. Cela suppose un diagnostic de vulnérabilité, une évaluation du coût de l'inaction comparé à celui des mesures envisagées, et une association des habitants aux choix les plus lourds. C'est à ce niveau, celui de la conduite de projet et du pilotage transversal, que se joue la crédibilité de l'action locale.

Conclusion

Les collectivités territoriales sont, sans conteste, l'échelon où l'adaptation se décide et se réalise : elles en détiennent les principaux leviers juridiques, elles en subissent les premières les conséquences et elles seules peuvent faire accepter les choix difficiles qu'elle impose. Mais elles ne peuvent en être le premier échelon qu'à la condition que l'État fixe un cap commun, mutualise une ingénierie devenue rare et sécurise des financements à la hauteur des besoins. Plutôt qu'une compétence nouvelle à transférer, l'adaptation apparaît ainsi comme un critère qui doit désormais traverser toute décision publique locale.

Une question demeure, que le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles rend chaque année plus pressante : jusqu'où la solidarité nationale pourra-t-elle couvrir des territoires dont l'exposition ne cesse de croître, et faudra-t-il, demain, accepter que certains d'entre eux soient profondément recomposés ?